מרחב הביטחון – מבט חדש על השימוש במשאבי קרקע לצורכי צבא וביטחון בישראל,29 בדצמבר 2022

 

 

 "מרחב הביטחון"
מבט חדש על
השימוש במשאבי קרקע
לצורכי צבא וביטחון בישראל

עמירם אורן (עורך)
בול 11
במת ון ליר לשיח ציבורי, (2009)

בשנת 2008 הוקמה  במכון ון ליר בירושלים ביוזמת הכותב ובעידוד מנהל המכון ד"ר שמשון צלניקר קבוצת דיון ששמה "מרחב הביטחון בישראל".

 

הקבוצה שמה לה למטרה לעסוק בסוגיות המשלבות ביטחון וטריטוריה, ובכלל זה השימוש במשאבי קרקע לצורכי ביטחון והשלכותיו.

 

חוברת זו היא פרי ביכורים של קבוצת הדיון.

 

מטרת החוברת  להציג את עיקרי הדברים שעלו בששת המפגשים שקיימה הקבוצה, ולהיות אבן דרך המסמנת את תחילת הדיון בנושא ולהציע כיוונים ונושאים להמשך הדיון והמחקר.

 

להלן מובאים, רשימת המשתתפים בקובץ,  תוכן העניינים, פתח דבר, הערות סיכום של פרופ' אלישע אפרת ז"ל

 

בסייפא מובא הקישור לקובץ מאמר זה.

רשימת המשתתפים בקובץ

(השמות מופיעים בסדר אלפביתי)

ד"ר עמירם אורן, מכון ון ליר בירושלים

 

עו"ד נעמה אלעד, אגודת "אדם, טבע ודין"

 

פרופ' אלישע אפרת, החוג לגיאוגרפיה וסביבת האדם, אוניברסיטת תל אביב

 

עו"ד אהרון ברוכין, מומחה לדיני תכנון ובנייה, בעברו יושב ראש ועדות ערר במחוז דרום ובמחוז ירושלים

 

פרופ' יגיל לוי, המחלקה לסוציולוגיה, למדע המדינה ולתקשורת, האוניברסיטה הפתוחה

 

סגן אלוף (במילואים) אבגד מאירי, בעברו ראש ענף תשתית ופריסה באגף התכנון במטה הכללי של צה"ל

 

פרופ' ערן פייטלסון, ראש בית הספר למדיניות ציבורית, האוניברסיטה העברית

 

ד"ר ארז צפדיה, המחלקה למינהל ולמדיניות ציבורית, המכללה האקדמית ספיר

 

ד"ר זלמן שיפר, בעברו יועץ כלכלי למחלקת מחקר בבנק ישראל ולמועצה לביטחון לאומי

 

סגן אלוף (במילואים) רפי רגב, בעברו קצין ענף תשתית ופריסה באגף התכנון במטה הכללי של צה"ל ובמועצה לביטחון לאומי

 

תוכן העניינים

תוכן העניינים

 

פתח דבר ……………………………………………………………………………………………….

 

עמירם אורן

ביטחון וטריטוריה בישראל: סדר יום לדיון ולמחקר …………………………………………..

 

ערן פייטלסון

ביטחון, פיתוח בר-קיימא וקרקע: מחשבות ראשוניות …………………………………………

 

ארז צפדיה

התיישבות בישראל: מבט על המיליטריזם ……………………………………………………..

 

יגיל לוי

הצבא והשוק: מסגרת מושגית …………………………………………………………………..

 

זלמן שיפר

היבטים כלכליים של ההחזקה והשימוש בקרקע על ידי מערכת הביטחון ………………

 

אבגד מאירי

דברי תגובה לניהול הכלכלי של משאב הקרקע בצה"ל …………………………………….

 

אהרון ברוכין, עמירם אורן ורפי רגב

ההגמוניה התכנונית של מערכת הביטחון: מבט מהעבר דרך ההווה אל העתיד……..

 

נעמה אלעד

הקמת עיר הבה"דים בנגב כמנוף להסדרה סביבתית של מפגעי רמת חובב …………..

 

אלישע אפרת

הערות סיכום ……………………………………………………………………………………….

 

רשימת המשתתפים בקובץ ……………………………………………………………………………………

פתח דבר

מסוף שנות השישים של המאה ה-20 נחשף הציבור בישראל למגוון היבטים של נושא התשתיות והשטחים הביטחוניים. לאחר מלחמת ששת הימים דובר על ההיערכות והפריסה החדשות של צה"ל בשטחים שנכבשו במהלכה: חצי האי סיני, רצועת עזה, הגדה המערבית (יהודה ושומרון) ורמת הגולן.

 

בראשית שנות השבעים, במלחמת ההתשה, התוודע הציבור להתבצרות צה"ל בגדה המזרחית של תעלת סואץ, לאורך קו בר-לב. ועדת אגרנט, שמונתה לבדוק את נסיבות פריצתה של מלחמת יום הכיפורים, נדרשה גם לשאלת מיקום המחנות של מחסני החירום ביחס לקווי החזית. בראשית שנות השמונים, עם החתימה על הסכם השלום עם מצרים בעקבות נסיגת צה"ל מסיני, דובר רבות על ההיערכות והפריסה החדשות של צה"ל בנגב, שיתנו תנופה לפיתוח האזור. שנים אחדות לאחר מכן עמד על הפרק נושא ההיערכות החדשה של צה"ל לאורך הגבול הבינלאומי עם לבנון וכינון רצועת הביטחון בדרומה. באמצע שנות התשעים הוצגה בהרחבה ההיערכות המחודשת של צה"ל ביהודה, בשומרון וברצועת עזה בעקבות הסדרי הביניים עם הפלסטינים. מראשית שנות האלפיים, לקראת יציאת צה"ל מרצועת הביטחון בלבנון ולאחריה, פורסמו בעיתונות ידיעות בדבר היערכות ופריסה של צה"ל לאורך קו הגבול הבינלאומי. משלהי שנת 2000, עם תחילתו של המאבק המזוין מול הפלסטינים (האינתיפאדה השנייה), דובר על שטחי פריסת כוחות מול אזורי העימות. אחר כך נדונה בשיח הפוליטי והציבורי סוגיית ההקמה של גדר הפרדה בין שטחי יהודה ושומרון ובין שטח מדינת ישראל כדי למנוע חדירת טרור לתחומי ישראל. לקראת ההתנתקות ולאחריה פורסמו ידיעות על היערכות ועל פריסה ח דשה סביב רצועת עזה. נוסף על כל אלה הוצגו מפעם לפעם בתקשורת, בעיקר בעיתונות הכתובה, נושאים שעניינם הקמת עיר הבה"דים בנגב, פינוי מחנות מלב הערים, פעילות אזרחית בשטחי אימונים, מפגעים סביבתיים שגורמים מתקניה של מערכת הביטחון, שדות מוקשים כנטל בטיחותי ועוד. את כל הנושאים האלה ואת דומיהם אפשר לאחד תחת הכותרת "מרחב הביטחון בישראל", המקיפה את ענייני השימוש בקרקע לצורכי ביטחון ואת ההשלכות הנובעות ממנו על דמותה של הארץ.

 

היקף השטחים והמרחבים המיועדים לשימוש ביטחוני בישראל רחב מאוד. בראשית העשור השביעי לקיום המדינה, מתוך שטח של כ-22 אלף קילומטרים רבועים בתחומי הקו הירוק, במזרח ירושלים וברמת הגולן, מחזיקה מערכת הביטחון, בעיקר באמצעות צה"ל והתעשיות הביטחוניות הממשלתיות, ביותר משליש. חותמה של הפעילות הביטחונית ניכר בשלל צורות בכל מקום בארץ – בצפון, במרכז ובדרום, בערים, באזורים הכפריים, וגם בשטחים הפתוחים. יתרה מזו, מערכת הביטחון מגבילה בנייה ופעילות של אזרחים בשטחים נוספים: חלקים רבים מהמרחב האזרחי שנתפסים בשעת חירום משמשים את הצבא להיערכות הכוחות ולפריסה של מערכות נשק, מפקדות ומתקני שליטה ובקרה אלקטרוניים. לפיכך מערכת הביטחון משפיעה במגוון אופנים על יותר ממחצית(!) משטחה הריבוני של המדינה ומכתיבה במידה רבה גם את אופן השימוש במרחב האווירי ובחלקים ניכרים מהמרחב הימי, וכן שולטת במרחב התדרים האלקטרומגנטיים. אם נביא בחשבון את העובדה שבשטחי יהודה ושומרון הצבא הוא הריבון, תעלה המסקנה שיותר משלושה רבעים מהשטח שבין הים ובין הירדן נתונים בשליטה ישירה או עקיפה של הצבא. היקף הממד הטריטוריאלי של הביטחון בישראל הוא תופעה שקשה, ואולי אי-אפשר, למצוא לה אח ורע במדינות אחרות.

 

לתשתיות ולשטחים הביטחוניים יש השלכות רחבות היקף על חיי היומיום של האזרחים. סגירת שטחים לצורכי אימונים או פעילות מבצעית, הקצאת מקרקעין וקביעת ייעודם התכנוני, קבלת היתר לבנות תשתיות פיזיות ולהטיל מגבלות בנייה סביבן, אופן ההגנה על שטחים מפני תוכניות אזרחיות, וכן השמירה על איכות הסביבה בתוכם – כל אלה שונים תכלית השינוי בשטחים הביטחוניים לעומת השטחים האזרחיים. הבדל זה מתאפשר באמצעות חוקים, תקנות והסדרים מינהליים ייחודיים שנקבעו בשנות החמישים והשישים וכמעט שלא שונו או הותאמו מאז.

 

במשך שנים רבות לא נדרש הציבור לנושא השימוש במשאבי קרקע לצורכי ביטחון, ובעצם נושא זה לא עלה מעולם על סדר היום הלאומי, הציבורי, התכנוני והאקדמי. לנוכח היקף השטח המיועד לצורכי ביטחון, ולנוכח העובדה שהקרקע בישראל היא משאב מצומצם ממילא ההולך ומצטמצם עם הזמן, מפליא הוא שהציבור הישראלי, שרובו דעתן ומעורה בנעשה סביבו, לא כלל תחום זה בשיח הציבורי ולא העלה לדיון פומבי שאלות שמתבקשות ממציאות זו. זאת ועוד, בהיבט המערכתי אי-אפשר לזהות מדיניות ברורה של קביעת ייעוד קרקע לצרכים ביטחוניים, משום שעקרונותיה של הפריסה הביטחונית והשלכותיה על המגזר האזרחי לא הועלו מעולם לדיון במועצה הארצית לתכנון ולבנייה, גוף התכנון הסטטוטורי הגבוה במדינת ישראל, ועד היום לא הותוותה תוכנית מתאר ארצית לשימושי קרקע ביטחוניים. גם מדיניות הקצאת הקרקע למערכת הביטחון לא נדונה מעולם בשום מסגרת שעסקה בנושאי מדיניות קרקעית. מועצת מקרקעי ישראל, הגוף הגבוה במדינת ישראל בתחום המדיניות הקרקעית, לא עסקה מעולם בנושא, ומובן שהוא לא בא לידי ביטוי בהחלטותיה. גם ההיבט העיוני נמצא חסר: האופן שבו מעוצבים ומוגדרים חלקים ניכרים מהמרחב בישראל על ידי סוכנים שעוסקים במה שמכונה "ביטחון", וכן האופן שבו מנוכסים מרחבים אלה למה שמכונה "צורכי ביטחון", לא זכו לדיון ולמחקר אקדמי מעמיק. חיסרון זה בולט בייחוד על רקע העיסוק האקדמי הנרחב בצבא, בצבאיות, בביטחון ובקשר מרובה הפנים שבין ריבונות, טריטוריה ומדינה.

 

אפשר לשאול מדוע לא נחקר עד כה תחום זה ומדוע לא זכו נושאי תשתית לדיון פומבי רחב יריעה, לבירור מקצועי ולמחקר אקדמי. התשובה על כך יכולה להיות שהביטחון קדם לכול. יתרה מזו, במשך שנים רבות מאז הוקמה המדינה לא נחשבה הקרקע משאב שנמצא במחסור. השליטה הטריטוריאלית הביטחונית היתה אמצעי בידי המדינה להדק את אחיזתה בחבלי הארץ הריקים והלא מיושבים, באזורים שבהם שכנו יישובים פלסטיניים, באזורי הספר המרוחקים וסמוך לגבולות. בשנים שלאחר 1967, עם הרחבת הטריטוריה שבשליטה ישראלית, נדמה היה שקרקע ומרחב הם משאב המצוי בשפע. ההכרה שייתכן קונפליקט מרחבי בין צרכים ביטחוניים לצרכים אזרחיים נבטה כשצה"ל נדרש להתפרס בנגב בשלהי שנות השבעים בעקבות חתימת הסכם השלום עם מצרים. בחלוף הזמן דעכה הכרה זו. הושגו הסדרים מניחים את הדעת, והם שופרו, שונו ועודכנו לאורך השנים, וכך לא הגיע הנושא לידי ביטוי ציבורי, ואם הגיע, הוא נדחק לשולי השיח. אמנם, מאז שנות השבעים הופרה קדושת הביטחון, ובאקדמיה, בתקשורת ובציבור נרקם שיח ביקורתי פורה על הצבא ועל מדיניות הביטחון של ישראל, ואולם שיח ביקורתי זה פסח על ההקשרים הטריטוריאליים של פעילות מערכת הביטחון.

 

בראשית שנות האלפיים חל שינוי ביחסו של הציבור לפעילות מערכת הביטחון במרחב, והוא התבטא בין היתר בהגשת עתירות מינהליות נגדה בבתי המשפט המחוזיים. בשנת 2007 התגבר המאבק הציבורי הפומבי בתוכניות הפיתוח של מערכת הביטחון. המרכזיות שבתוכניות אלה הן התוכנית להקמת עיר הבה"דים – מתחם מחנות ההדרכה של צה"ל – בצומת הנגב, והתוכנית לבניית מתקן לתחזוקת כלי שיט בחיפה. הדיונים הפומביים בתוכניות אלה, ובעיקר שתי העתירות המנהליות שהוגשו נגדן, הם בבחינת היוצא מן הכלל המעיד על הכלל: מיעוט הדיון הפומבי בנושאים הכרוכים בשימוש במשאבי קרקע לצורכי ביטחון. לא מן הנמנע שאלה הן סנוניות שמבשרות את ראשיתו של דיון ציבורי בתחום.

 

בשנת 2008 הוקמה במכון ון ליר בירושלים קבוצת דיון ששמה "מרחב הביטחון בישראל". הקבוצה שמה לה למטרה לעסוק בסוגיות המשלבות ביטחון וטריטוריה, ובכלל זה השימוש במשאבי קרקע לצורכי ביטחון והשלכותיו. הדיון בסוגיות אלה הוא רב-תחומי ומתבסס על נקודת מבט ביקורתית כלפי יחסי צבא וחברה ויחסי צבא וממשל. מטרת פעילותה של הקבוצה לעורר מחקר אקדמי, דיון מקצועי ושיח ציבורי בנושא וליצור תודעה שיכולה לשנות את האופן שבו רשויות המדינה ומוסדותיה רואים את השילוב הראוי בין הצרכים הביטחוניים ובין הצרכים האזרחיים.

 

בדיוניה ביקשה הקבוצה להציג לראשונה כמה ממאפייניה של תופעת השימוש במשאבי קרקע לצורכי ביטחון בתחומי מדינת ישראל (לא כולל שטחי יהודה ושומרון): ראשית, כפי שצוין, טרם ניתנה הדעת לתופעה זו, והיא נעדרת מסדר היום הציבורי והמחקרי. שנית, מדובר בתופעה ייחודית של ממשק גיאוגרפי מרחבי במדינה צפופה שבה המגזר הביטחוני והמגזר האזרחי מעורבים זה בזה בתחומים רבים. שלישית, אף שתופעה זו רחבת היקף, המגזר האזרחי אינו מודע לעוצמתה ולהשפעותיה. זו תופעה שלכאורה אינה נורמלית, אך נדמה שאינה מפריעה לחיים האזרחיים להתנהל כסדרם. אמנם נחשפו התנגשויות והפרעות נקודתיות ומקומיות בהקשר זה, אך התופעה לא נבחנה במבט כולל. ולבסוף, אפשר להסביר ולפרש תופעה זו ממגוון נקודות מבט.

 

בקבוצת הדיון של מכון ון ליר בירושלים השתתפו הן אנשי אקדמיה ממגוון תחומי ידע, והן אנשי מקצוע בעלי תפקידים לשעבר בשירות הציבורי והצבאי. כולם הביאו עמם ידע וניסיון רב שהצטברו במחקר אקדמי ובעבודה מעשית, ובכלל זה ביצוע פרויקטים קונקרטיים. הרקע המקצועי המגוון של חברי הקבוצה משקף את השאיפה שפעילותה תביא לידי ביטוי שילוב בין בקיאות וידע שמקורם בעשייה מקצועית ובין מיומנות אקדמית מחקרית ויכולות אנליטיות, תיאורטיות וביקורתיות. מעת לעת זומנו לדיוני הקבוצה מומחים שכיהנו בעבר בתפקידים בכירים בצה"ל, וכן כאלה ששירתו בגופים שמעניינו של נושא הדיון.

 

חוברת זו היא פרי ביכורים של קבוצת הדיון "מרחב הביטחון בישראל", והיא אינה מתיימרת למצות את הדיון בנושא זה. מטרתה להציג את עיקרי הדברים שעלו בששת המפגשים שקיימה הקבוצה במחצית הראשונה של שנת 2008, ולהיות אבן דרך המסמנת את תחילת הדיון בנושא. שאיפתה להציג את התובנות שהתגבשו במפגשים באשר לשימוש במשאבי קרקע לצורכי ביטחון בישראל ובאשר להשלכותיו על דמותה של הארץ, וכן להציע כיוונים ונושאים להמשך הדיון והמחקר. הקובץ משקף נאמנה את הרכב הקבוצה, והוא שונה מאסופות אחרות בכך שהוא משלב כאמור בין עשייה אקדמית-מחקרית ובין עשייה במסגרת גופים מינהליים-מדינתיים ובמסגרת גופים של החברה האזרחית. בשילוב זה טמונים יתרונות רבים, מכיוון שהוא חושף נקודות הסתכלות חדשות ומגוונות על הסוגיה. יש לקוות שחוברת זו תפתח צוהר לנושא שעמד בצל במשך שנים רבות – השימוש במשאבי קרקע לצורכי ביטחון והשלכותיו – ותשמש מקור ידע ובסיס לדיון בעתיד.

 

המאמר הראשון בחוברת, "ביטחון וטריטוריה בישראל: סדר יום לדיון ולמחקר" מאת עמירם אורן, הוא בבחינת מבוא לדיון. מאמר זה שוטח את ההיגיון התיאורטי של האסופה ומבקש לנסח סדר יום מחקרי בסוגיית השימוש הביטחוני בקרקע. השאלה שבמרכזו היא מהן הסוגיות העיקריות שעניינן השילוב בין ביטחון ובין טריטוריה בהקשר של שימוש במשאבי קרקע לצורכי ביטחון. המאמר סוקר בקצרה את שימושי הקרקע הביטחוניים ואת העיסוק בהם בשיח הפומבי, במחקר האקדמי ובבירור המקצועי, וכן את בעלי העניין בשימושי הקרקע הביטחוניים. הוא מדגיש שיש לבחון את ההיבטים הגיאוגרפיים-מרחביים של יחסי צבא–מדינה ויחסי צבא–חברה בהקשר של שימושי הקרקע הביטחוניים מארבעה היבטים: פוליטי-תרבותי, גיאוגרפי ותכנוני, כלכלי וסביבתי. הבחנה זו משמשת נקודת מוצא להגדרת הסוגיות המרכזיות לדיון ולמחקר.

 

מאמרו של ערן פייטלסון, "ביטחון, פיתוח בר-קיימא וקרקע: מחשבות ראשוניות", הוא הראשון מבין שני המאמרים שעניינם היבטים עיוניים. המאמר מציג הרהורים על הקשר שבין קיימוּת לביטחון בהקשר של קרקע בישראל. ייחודו בכך שהוא בוחן את הנושא בזווית רחבה: לא רק מנקודת ראות ישראלית, אלא גם בכלים תיאורטיים המבוססים על ספרות מחקרית מן העולם. המאמר עוסק בשתי סוגיות עיקריות: הראשונה היא כיצד מגדירים את היקף השטחים המינימלי שיש להקצות למערכת הביטחון כדי להבטיח ביטחון קיומי. לשיטתו של פייטלסון, בכל היקף שמעל להיקף זה יש לבחון שיקולי ביטחון אל מול שיקולים סביבתיים, כלכליים וחברתיים. הסוגיה השנייה נובעת מהראשונה, והיא כיצד להפנים במערכת הביטחון שיקולי קיימוּת רחבים, בייחוד בהקשר הקרקעי.

 

מאמרו של ארז צפדיה, "התיישבות בישראל: מבט על המיליטריזם", בוחן את ביטוייהם של סוגי המיליטריזם בישראל – הקוגניטיבי והחומרני – בשדה המרחבי, ואת הקשר שלהם עם אידיאולוגיות מובילות בחברה הישראלית, דוגמת האתנו-לאומיות והשוק החופשי. הוא מלמד על האופן שבו ההיגיון של בינוי אומה ומדינה, הנקשר עם אידיאולוגיות אתנו-לאומיות, צופן משמעויות ביטחוניות, ולפיכך רותם את הצבא לייצר מרחב שנשלט בידי הקהילה הלאומית היהודית בישראל. התוצאה היא תהליך של ייהוד ודה-ערביזציה של המרחב. לטענתו, בשנים האחרונות, עם הופעת אידיאולוגיות של שוק חופשי, היה נדמה שיש מקום להתיר את הקשר שבין ביטחון, צבא ושליטה במרחב, ותחת זאת להתנהל על פי דפוסים שעולים בקנה אחד עם עקרונות של כלכלת שוק בניהול המרחב. ואולם בפועל לא הושלם מהלך זה, ובמקומו אומץ שיח כלכלי שמשתלב בתהליכי הייהוד והדה-ערביזציה, והוא טמון במיליטריזם החומרני.

 

עניינם של שני המאמרים הבאים הוא הקרקע כמשאב בעל ערך כלכלי. המאמר "הצבא והשוק: מסגרת מושגית", פרי עטו של יגיל לוי, מציג את ההשפעה של כלכלת השוק על הצבא, את הסתגלות הצבא להשפעה זו ואת ההשלכה של אלה על פעילותו של הצבא בזירה הטריטוריאלית. טענתו היא שפעילות הצבא בזירה הטריטוריאלית, ובייחוד הפרויקט של העברת מחנות ממרכז הארץ אל מטרופולין באר-שבע בצפון הנגב, מושפעת במידה רבה מהאילוצים שמכתיבה חברת השוק כפי שהצבא מבין אותם. התבוננות בפעילות זו יכולה להיעשות מזווית שרואה בצבא גוף שפועל לקדם את ענייניו המקצועיים או גוף שנושא שליחות לאומית של פיתוח הנגב, אך נקודת המבט של השפעת השוק מאפשרת להבין מהלך זה בהקשר רחב יותר.

 

מאמרו של זלמן שיפר, "היבטים כלכליים של ההחזקה והשימוש בקרקע על ידי מערכת הביטחון", דן בהיבטים כלכליים עיקריים של השימוש והשליטה הביטחוניים במשאבי קרקע בישראל: השפעת השליטה הביטחונית במשאבי הקרקע על המשק האזרחי; המחיר הכלכלי שמשלם המשק הישראלי בעבור החזקת מקרקעין בידי מערכת הביטחון, או לפחות מרכיבים אחדים של מחיר זה; ההסדרים הקיימים בין מערכת הביטחון ובין המגזר האזרחי, ובתוך מערכת הביטחון, ובכללם הסדר הפינוי של מחנות צה"ל, והמידה שבה מבטיחים הסדרים אלה שימוש יעיל במשאבי הקרקע והמרחב של המדינה לטובת מטרותיה.

 

בתגובה למאמריהם של לוי ושל שיפר מובאת רשימתו של סגן אלוף במילואים אבגד מאירי, "הארות לניהול הכלכלי של משאב הקרקע בצה"ל". דבריו מבוססים על עשייה יומיומית ארוכת שנים בתחומים המוצגים במאמרים אלה, והם נסמכים על הידע שרכש בעת ששירת בענף תשתית ופריסה באגף התכנון במטה הכללי, הגוף הצבאי העוסק בתכנון התשתית ובפריסת הקבע של צה"ל. בשנים 1999–2003 עמד מאירי בראש הענף, היה מעורב במהלכי התכנון והוביל אותם.

 

שני המאמרים האחרונים מיוחדים לנושא התכנון הפיזי. הם מתמקדים במעמדה התכנוני הייחודי של מערכת הביטחון, הנותן לה עדיפות על פני גורמים במגזר האזרחי. מאמרם של אהרון ברוכין, עמירם אורן ורפי רגב, "ההגמוניה התכנונית של מערכת הביטחון: מבט מהעבר דרך ההווה אל העתיד", דן בתנאים המביאים לערעור קדושת הביטחון ולפיזור מסך העשן המסתיר את הדרך שבה הממסד הביטחוני-צבאי מנכס לעצמו את המרחב. המאמר פורס את התשתית החוקית המאפשרת את קיומו של מסך עשן זה וחושף את האוטונומיה של מערכת הביטחון בסוגיות תכנוניות ואת השלכותיה. טענתו היא שבמשך שנים ארוכות נהנתה מערכת הביטחון מחירות כמעט מוחלטת בתהליך התכנוני של קביעת מתקנים ביטחוניים והקמתם, אך בעשור האחרון, ובעיקר בשנים האחרונות, מחריף הדיאלוג בינה ובין אזרחים, ארגונים סביבתיים ורשויות מקומיות בדבר חירות זו. המאמר מציג את הפרק בחוק התכנון והבנייה שבו מעוגן מעמדה הייחודי של מערכת הביטחון, את הביקורות שספג החוק מהציבור, מבית המשפט ומהכנסת, ואת ההשלכות של ביקורות אלה.

 

מאמרה של נעמה אלעד "הקמת עיר הבה"דים בנגב כמנוף להסדרת המפגעים הסביבתיים של רמת חובב" מציג את המאבק המשפטי שניהלה אגודת "אדם, טבע ודין" נגד התחלת העבודות להקמת עיר הבה"דים ואת תוצאותיו. מאבק זה הגיע אף לדיון בבית המשפט העליון, ובמאמר נדונות השלכותיה הפוטנציאליות של פסיקתו על הליכי התכנון שמקיימת מערכת הביטחון, על זכותם של תושבי הנגב לחיות בסביבה בריאה, ועל קידום התפיסה של פיתוח בר-קיימא. במאמר נדונים נושאים שהוצגו גם במאמרם של ברוכין, אורן ורגב. הוא מנתח בבהירות את המאבק, ומראה כיצד התארגנות של החברה האזרחית יכולה לערער על המיסוך הביטחוני, ולא זו בלבד אלא שהיא יוצרת תקדים להכפפה של הצבא והממסד הביטחוני למערכת האזרחית. את מאמרה של אלעד אפשר לראות גם מזווית רחבה יותר שעניינה האופן שבו סוגיה סביבתית מאפשרת גם לבחון את דרגות החופש של הממסד הביטחוני, וגם להבין את היחסים שבין החברה האזרחית למדינה ואת המשא ומתן המתקיים ביניהן. בהקשר זה אין מעמדה של אגודת "אדם, טבע ודין" כמעמדם של התאגידים המזהמים, ויש ביניהם ניגוד אינטרסים אף ששניהם שייכים לחברה האזרחית. גם מיקומם ופועלם של הצבא ושל בית המשפט כזרועות של המדינה שונים זה מזה.

 

בסוף החוברת מובאות הערות סיכום של פרופ' אלישע אפרת, חתן פרס ישראל לגיאוגרפיה לשנת תשס"ז. הערותיו נוגעות לכל המאמרים בה ומבטאות את רוח הדיונים של קבוצת הדיון במכון ון ליר.

 

ברצוני להודות לכותבים, שהכינו את המאמרים שלפניכם לקראת מפגשי קבוצת הדיון, וכן לחברי הקבוצה שהשתתפו בדיונים והעירו על דבריהם. אני מבקש להודות גם לעמיתיי פרופ' אלישע אפרת, ד"ר ארז צפדיה ומר רפי רגב, שעודדו ותמכו, ושקראו את טיוטת הקובץ והעירו עליה. ראויים לתודה גם שני הקוראים-שופטים האנונימיים מטעם מכון ון ליר בירושלים, שקראו את טיוטת הקובץ. הערותיהם היו לעזר רב. יבואו על הברכה חברי מערכת הפרסומים של המכון על הפתיחות שגילו בנושא ועל הנחיותיהם המועילות. תודה נתונה גם לגב' שרה סורני, ראש מחלקת הפרסומים, על פעילותה המינהלית שבלעדיה החוברת לא היתה רואה אור.

 

הערות סיכום
פרופ' אלישע אפרת ז"ל 

 

מתוך מחקרים גיאוגרפיים-מרחביים שנעשו בשנים האחרונות עולה שכשלושים עד חמישים אחוז משטחה של מדינת ישראל שבתחומי הקו הירוק תפוסים במישרין או בעקיפין בידי מערכת הביטחון למגוון מטרות – שטחי אימונים, הגנה מרחבית, אחסון אמצעי לחימה, מחנות, מִתקנים למיניהם ואחרים – כך שאינם עומדים עוד לשימושו של המגזר האזרחי. עוד מתברר שלמוסדות הממשלתיים, לגופים האזרחיים ולציבור הרחב, האמור להיות מיוצג בהם, אין די מידע על ייעודים אלה, וממילא אין בידיהם יכולת להשפיע על ייעודי שטחים צבאיים, לשחררם לשימושים אזרחיים או לשנות תוכניות של מרחבים אזרחיים שהצבא הטיל עליהם את מרותו. לדעת אנשי מקצוע בתחומים מרחביים פיזיים, חברתיים, טכנולוגיים ומשפטיים, ובקרב אזרחים בעלי מוּדעוּת מרחבית, אין זה ראוי, בלשון המעטה, שמצב כזה יימשך גם היום, אחרי שישים שנות קיום של מדינת ישראל, מה גם ששטח המדינה קטן מאוד, צפיפות האוכלוסין בה גבוהה יחסית, ונושאי הפיתוח שבה מרובים, חיוניים ומשוועים לקרקע.

 

לא ייתכן גם שיימשך לאורך זמן כה רב מצב שבו פועלות במדינה שתי מערכות תכנוניות וביצועיות נפרדות, צבאית ואזרחית, שיחסי הגומלין המקצועיים ביניהן רופפים, שהן שונות זו מזו בתפיסת עולמן המרחבי, ושהמערכת הצבאית דומיננטית ומשפיעה יתר על המידה על שימושי הקרקע במרחביה של ישראל, על כל ההשלכות האזרחיות הנובעות מכך לגבי תושבי המדינה, יהודים וערבים כאחד. מאחר שבמסגרת ועדות התכנון הארציות, המחוזיות והמקומיות לא חלו שינויים של ממש ביחסי גומלין אלה זה זמן רב, הגיעה העת לעורר את הממסד הצבאי והציבורי המקצועי, וכן את החברה האזרחית, לפעולה ולשינוי יסודי של יחסי הגומלין האלה, כך שייקבעו תנאים חדשים, דרישות והתפשרויות לעת הצורך, תחול נסיגה מעמדות קשוחות ומסורתיות, ויאומצו תפיסות חדשניות כדי לקדם פיתוח מרחבי במדינת ישראל.

 

קובץ המאמרים המוגש לקורא שׂם לו למטרה לעורר דיון אקדמי ומקצועי ביחסי הגומלין המרחביים שבין הצבא לאזרחים כדי להביא לשינויים בגישה המרחבית של מוסדות הביטחון וביחסם לצורכי המגזר האזרחי במדינה. המאמרים שבקובץ מעלים מגוון הנחיות, מוסכמות, כללים, דרכי התנהגות והליכי קבלת החלטות ביחסי הגומלין שבין הצבא למגזר האזרחי, שעשויים לשמש בסיס רחב לפתרון אפשרי לבעיה הנדונה בקובץ: השימוש במשאבי קרקע לצורכי ביטחון בישראל.

 

מה מקורו של ניגוד האינטרסים השורר זה שנים בין המגזר הביטחוני למגזר האזרחי בנושא שימושי קרקע? יש לזכור, שיחסי הגומלין בתכנון הפיזי הארצי, המחוזי והמקומי שנרקמו בשנות החמישים והשישים של המאה הקודמת התפתחו על רקע קשרים חברתיים לא רשמיים בין אנשי התכנון האזרחי לאנשי הביטחון. הסיבה לכך היתה שהאנשים שהובילו את התכנון הפיזי במדינה לא היו בעלי ידע מקצועי בנושאי ביטחון, ולרבים מהם לא היה גם ניסיון צבאי, להוציא נציג אחד או שניים שנתמנו בזמנו לקיים את הקשרים היומיומיים עם גורמי הצבא והביטחון כדי לשמור על האינטרסים האזרחיים במרחבי ישראל. האיסור להציג נושאי ביטחון במפות תכנון מצד אחד, וחוסר היכולת לקבוע שימושי קרקע אזרחיים עתידיים באזורים אלה מצד שני, הביאו לכך שהמתכננים הסתפקו בסימון שטחי ביטחון במפותיהם בקו כחול בלבד בציון הערה "לתכנון בעתיד". אפשר לומר שהתכנון הפיזי האזרחי עמד לא אחת חסר אונים מול גורמי צבא וביטחון שתפסו חלקים נכבדים מהמרחב, בעוד הוא אינו מסוגל להתמודד אִתם ולשנות את ייעודם של שטחים אלה. יש לזכור גם שבמשך רוב שנותיה של המדינה היה התכנון הפיזי נתון בידי משרד הפנים, משרד קואליציוני זוטר בעל יכולת השפעה מצומצמת, שלא יכול היה לעמוד מקצועית מול משרדי ביצוע בעלי תקציבי בינוי ופיתוח גדולים ובעלי השפעה פוליטית רבה. מכאן שהיתה אז חשיבות רבה לקשרים האישיים המקצועיים של המתכננים עם בעלי הכוח הביצועי באותם המשרדים החזקים כדי לאזן ככל האפשר את שימושי הקרקע במרחב מעֵבר לקביעות הרשמיות ששררו והעובדות שנוצרו בשטח. ואף על פי כן, בעשורים הראשונים לקיום מדינה אִפשרה בלית ברירה מערכת התכנון האזרחית לגורמי הביטחון לתפוס שליטה במרחבים רבים בישראל, ואילו הניסיונות לשנות ולקעקע תפיסות ומוסכמות עלו בתוהו. דוגמה בולטת לכך היתה הנסיגה של צה"ל מסיני בשנת 1982, שבעקבותיה עלו נושאי תכנון בעייתיים רבים בנגב, בעיקר בכל הקשור למיקום מחנות צבא, שדה תעופה, דרכים וכדומה, מול תכנונם של פארקים, שמורות טבע, אתרי טיול ונופש ועוד. והנה, על אף עשרות שנים של תכנון פיזי בליווי מערכת מפות מאושרות, באו קביעותיהם של הצבא וגורמי הביטחון בדבר צרכיהם החדשים והפכו את התכנון הפיזי על פניו בהותירן את נושאי התכנון האזרחי בנגב בנחיתות משוועת.

 

מאז ועד היום חלו שינויים במעמדה הייחודי של מערכת הביטחון בהקשר של שימושי קרקע אזרחיים, עד שיש המוצאים בהם סדקים ראשונים. בעת האחרונה אף התקיימו כמה הליכים משפטיים שחשפו את התוצאות ההרסניות של האוטונומיה התכנונית שניתנה למערכת הביטחון. למשל, החלטת מערכת הביטחון להרחיב את בסיס חיל הים בעתלית על קטע חוף המשמר תצורות נוף וטבע ייחודיות בישראל, בלא כל התחשבות בשיקולים סביבתיים, הביאה להגשת עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי בחיפה נגד הבנייה, אך לא הצליחה לעצור את הבנייה. החלטת משרד הביטחון להקים בשנת 2003 מחנה צבאי לוגיסטי סמוך ליישוב הושעיה שבגליל התחתון, באזור שעל פי תוכנית תקֵפה מיועד לייעור, הביאה לכך שבית המשפט קרא למחוקק לפעול לשינוי החוק כך שיאזן ביתר מידתיות בין צורכי הביטחון ובין צרכים אחרים בלי לפגוע בליבת הביטחון. החלטת הוועדה למתקנים ביטחוניים בחיפה לאשר הקמה של מבנה ביטחוני אדיר ממדים בגובה בניין בן שמונה קומות שייעודו תחזוקת כלי שיט על קו החוף של חיפה הביאה את עיריית חיפה לערער על התוכנית בוועדת הערר למתקנים ביטחוניים. לפסק הדין של בית המשפט העליון בנושא עיר הבה"דים היתה השפעה על הסדרת הפעילות המזהמת ברמת חובב לטובת החיילים האמורים להתגורר שם ולטובת כל תושבי הנגב, וגם על יתר הליכי התכנון שמקיימת מערכת הביטחון ועל קידום העיקרון של פיתוח בר-קיימא.

 

דומה שמערכת הביטחון ערה היום לזרמים גלויים וחבויים המנסים לערער את מעמדה הייחודי מבחינת האישור הסטטוטורי של תשתיות ביטחוניות שבעבר השיגה בנקל. בהרגישה את האקלים החברתי והציבורי שנוצר ואת בגרותו של הציבור הישראלי השכילה המערכת להבין שלא תוכל עוד לתכנן את התשתית הביטחונית והצבאית בהתעלמות מהמגזר האזרחי. ואכן, בשנתיים האחרונות מקיימת מערכת הביטחון דיאלוג עם גורמי משפט ומינהל תכנוני לשם קביעת הנחיות שיעגנו נוהלי עבודה אחידים בוועדות למתקנים ביטחוניים.

 

ולא רק במישור המינהלי-ביטחוני חלים שינויים. מערכת הביטחון והצבא מבחינים גם בשינויים המתחוללים במעטפת התרבותית-חברתית של פעולותיהם ומכפיפים את התנהלותם במידה גדלה והולכת לכלליה של כלכלת השוק. לא פחות משהמערכת מתאימה את התנהלותה למעטפת המתכווצת של משאביה, היא פועלת לחיזוק הלגיטימיות שלה בקרב נושאי האתוס של כלכלת השוק, כלומר המעמד הבינוני-גבוה והתאגידים העסקיים. ההון מוסיף כיום נדבך רציונלי לביטחון, וקריאות התיגר המופנות אליו בשנים האחרונות מעידות על ניסיונות לכרוך את הביטחון והצבא עם אינטרסים כלכליים.

 

כלכלת השוק היא היום האתגר המרכזי העומד בפני הצבא, זהותו, משאביו ותפקידיו. כלכלה זו מעמידה את הצבא תחת מתקפה של נשאי אתוס השוק המבקשים להכפיף את תפקודו ואת משאביו לאתוס הניאו-ליברלי, והצבא אכן מסתגל לאתוס זה. קוראי התיגר על משאבי הצבא מטיחים את ביקורתם גם באופן שבו מנצל הצבא את משאביו הטריטוריאליים, ואילו הצבא, כמי שמסתגל לציוויי השוק, מאמץ את שיח הנדל"ן ומתרגם אותו לירידה אל הנגב. ככל שתתגבר ההתקפה על משאביו, כן סביר שיתאים את עצמו בדרכי הסתגלות חדשות. התגובות המינהליות והאופרטיביות של מערכת הביטחון למצב החדש שיצרה כלכלת השוק הן תופעה חדשה יחסית, שלא היתה קיימת בעבר, והנה היא הולכת ומגבירה את עוצמתה ואת השפעתה מאז שנות השמונים של המאה הקודמת ועד היום. מדובר במערכת שיקולים חדשה שגורמי הביטחון חייבים לנקוט היום לפני כל פעילות, רכישה, הקצאה, תכנון מרחבי וכל יוזמה אחרת. מערכת שיקולים זו כוללת חישובים של עלות מול תועלת ושל יתרונות מול חסרונות, ולפיכך היא מצמצמת את חופש הפעולה שבידי מערכת הביטחון.

 

לשיקולים הכלכליים של מערכת הביטחון יש גם משמעויות מרחביות שנובעות משתי סוגיות עיקריות: כיצד מאפיינים את היקף השטחים המינימלי הדרוש לשם הבטחת הביטחון הקיומי של המדינה, וכיצד מביאים להפנמה של שיקולי קיימוּת רחבים במערכת הביטחון, בייחוד בהקשר הקרקעי. באשר לשטחים הדרושים לביטחון הבסיסי יש מקום לתת עדיפות למערכת הביטחון, אך מעל לסף זה יש לשקלל שיקולי ביטחון מול שיקולים אחרים ולוודא שכל השיקולים הסביבתיים, הכלכליים והחברתיים יבואו לידי ביטוי בדיון בשימוש בקרקע או בהגבלות השימוש בה. אשר לשיקולי קיימוּת רחבים בתוך מערכת הביטחון בהקשר הקרקעי, מטרת התמורות שיידרשו בהקשר זה היא ליצור מנגנוני שיתוף פעולה בין מערכת הביטחון על כל גורמיה ובין גופים אזרחיים כדי לקדם שיקולי קיימוּת בכל הרמות המרחביות.

 

לסיכום, נפרסת לפנינו סדרה מאתגרת של נושאים מרחביים, תכנוניים, משפטיים ומינהליים האמורים לעורר את הציבור בישראל לפעול באחד מהתחומים החשובים ביותר לקיומה של מדינת ישראל בעתיד: ביטחון מול טריטוריה.

 

הגרסה המלאה של הקובץ